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从深圳调研中寻找新路径破解新型城镇化进程中的土地制度改革

发布时间:2021-01-21 16:23:48 阅读: 来源:旋塞阀厂家

从深圳调研中寻找新路径 破解新型城镇化进程中的土地制度改革

破解新型城镇化进程中的土地制度改革(三)  前述中国城镇化、现代化进程中间的土地改革难题,突出表现为农村土地集体所有制的道路越走越窄,粗放的土地开发模式已难以为继,必须另寻大思路。新近在深圳调研中我们发现,关于难题破解的路径,深圳市作为经济特区,已有十分值得重视的开创性探索和弥足珍视的初步经验,其方向和逻辑完全符合前文分析排列出的第三种思路,即实行集体土地的国有化,即将全部土地纳入国有平台。

重要实践启示:  深圳的突破路径  深圳市作为特区,城镇化进程起步后,发展极为迅猛。通过两次城市化土地统征(转),深圳整个市域的土地已实现全部国有。其中第一次是1992年的统征,实现了原特区内土地的国有化;第二次是2004年的统转,实现了原特区外土地的国有化。因此深圳法律框架下已不存在农村集体用地,也不存在农民。但还存在少量农业地块,而且由于城市化过程中形成了一系列有关土地的历史遗留问题,仍存在土地的二元管理现象,即存在“原农村土地问题”和“原农民土地权益保障问题”。目前的原农村集体经济组织实际占用土地中,仍有约300平方公里存在历史问题,被称为“合法外用地”,存在产权复杂、补偿不清、违法建设等问题交织在一起,也存在当地不称为“小产权房”的小产权房问题。针对这些问题,深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路,出台了一系列政策措施,深化城镇化进程中原农民土地权益的保障改革工作。  深圳市早在1996年的城市总体规划中就已将规划范围拓展至全市域,在一个完全国有的平台上,不区分城市和农村,统筹安排全市域土地,配套公共市政基础设施,并在其后《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准,为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法。  在土地政策方面,深圳市不仅按照政策标准支付补偿款,对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等也进行妥善安排,同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地(同富裕工程、扶贫奔康、固本强基)等多种原农村“留用土地”,进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和农村的权益,有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放的红利。在留用土地权益设计上,从保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业出发,明确非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。  深圳市的土地完全国有化,可望一次性解决制度框架上的权益不公平矛盾问题,具有重大的全局性启示意义。完全可以理解,由于具体的历史条件局限,宣布了土地的统征统转,只是给出了“单一土地国有制”的法律框架,必然遗留下许多问题。在此基础上,深圳市探索在改革创新中逐步完善对原住农民的土地权益保障。  新形势下有关农民土地  权益的改革创新举措  为解决深圳市土地资源紧缺问题,有效盘活原农村集体经济组织土地资源,合理保障原农村集体经济组织土地权益,深圳市于2009年启动土地管理制度改革,形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”协同推进的改革核心思路。包括“依现状明晰产权”、“以利益共享推动产权明晰”、“两层算账整村统筹”。入市流转方面,深圳市政府出台了拓展产业发展空间的“1+6”文件,明确提出允许原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易。对于合法工业用地,所得收益全部归原农村集体经济组织,对于尚未完善征(转)地补偿手续的,继受单位需先行理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除,入市所得收益政府与继受单位“五五分成”或者“七三分成”,继受单位持有不超过20%物业。  其中,“整村统筹”是在农村城市化进程中,针对已完全城市化后的特定阶段形成的一种综合发展理念;即按一定的行政管辖区,整体考虑该地区的发展,将长期利益与短期利益相结合,通过对制约发展的各类限制性因素进行统筹,综合考虑该类区域自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系,积极调动行政、法律、社会、政策等多种手段,实现整个地区的完全城市化。“整村统筹”作为一种发展理念,实践的不仅是一个村落的建设重建,还包含了历史传承、经济发展、权力完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容。  “土地整备”是深圳土地改革进程中的又一创新。其既区别于土地储备,也区别于土地整理或整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发,土地整备将土地资产运营的理念贯穿全程,将实现储备、整理、重组、再开发、运营等土地问题统筹综合管理。对于深圳市来说,土地整备是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项工作需求。面向全国来讲,土地整备是整合多方资源,加大社会公共服务职能,做好城镇化布局的重要举措;是从现状到未来的一种城市化路径,实现产业的城市化、人的城市化和环境的再城市化同步推进,环境的再城市化。  关于“整村统筹”土地整备  “整村统筹”土地整备以原农村实际掌握的土地为主要对象,以整体确定原农村土地权益为平台,以制度创新为支点,撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动,探索一条新型城镇化道路,实现土地“一元化”管理。“整村统筹”土地整备打破了传统土地整备以政府为主导的模式,形成有政府提供政策支持、资金统筹,以社区股份合作公司为实施主体的新模式。新模式通过社区与政府算“土地+规划+资金”的“大账”,社区与居民算“小账”的方式,由政府来统筹解决公共基础设施建设的落地实施、产业用地的划拨、违法建筑处理和确权等问题;由社区来统筹解决辖区内建筑物拆迁、安居民置、物业管理等问题。以“整村统筹”土地整备为平台,承接社区的“基层党建、城市建设、经济发展、社区转型”等多个目标。  “整村统筹”土地整备主要内容包括:基础工作、专项规划编制、实施方案编制、专项规划方案与项目实施方案的协调配合。这四大主要内容:一是基础工作,主要包括土地和房屋权属清理、项目测绘、基础数据核查、产权及相关利益主体意愿调查与分析、土地整备空间的需求状况等工作;二是专项规划编制,主要明确社区的规划定位、社区内产业发展、生态建设、基础设施等内容,制定规划空间的分级引导和管制机制;三是实施方案编制,主要明确整备的“土地+规划+资金”三大核心要素、社区分期实践方案等内容;四是专项规划方案与项目实施方案的协调配合,主要是将整备过程中的“土地+规划+资金”联动起来,规划编制、权属管理、资金运作三条主线相互支撑,实现专项规划方案和实施方案的协调统一。  为了解决“社区留用地”核定的问题,统筹考虑土地、规划、资金等核心要素,按照“分类确权”为主线,“以房确地”为核心的思路。深圳市以土地确权为基础,以“利益共享、尊重客观历史,保障社区发展”的原则确定。同时参照城市更新旧屋村的概念,打破旧屋村认定的政策限制,创新提出了原农村集中居住区的概念及认定办法,解决了政府与社区在认定旧屋村过程中的争议。“社区留用地”核定办法规范了原农村集体经济组织留用建设用地核定工作,从而确保“整村统筹”土地整备工作的顺利进行,为深圳市推动原农村土地确权、规划实施、优化空间布局、特区一体化转型发展奠定了基础。  深圳市在“社区留用地”核定办法中的重要创新是“分类确权”、“以房确地”。  “分类确权”就是在对继受单位国有已出让用地(出让给继受单位的国有土地)、非农建设用地(含征地返还地)、原农村集中居住区、农村城市化历史遗留违法建筑已处理用地等历史已批准用地认定的基础上,构建重叠的指标或评级,核算继受单位留用建设用地的总规模。社区留用地上的规划以项目专项规划批准为准,对于无法落地的规划指标按照市场评估的价值给予货币补偿。  “以房确地”就是在“分类确权”认定与核算的基础之上,对社区留用地的规模进一步验证和校核。一是对原农村集体经济组织历史上已批准用地进行确认,结合批复的开发强度或合同约定的开发规模,确定各类建筑的功能与总量;二是设定拆建比及各新区建筑量指标体系,借助规划手段在空间上予以重新安排。整个过程是按照“历史已批准用地→留用建筑量→留用建设用地”的思路进行,同时还结合了规划、资金等要素,开创性地实现了规划、土地、资金互动的新局面。  “整村统筹”土地整备的  借鉴意义  首先,深圳市“整村统筹”土地整备探索了一条在国有平台上整合处理、综合解决社区问题的思路,在“一揽子”形式下分类解决了社区土地开发利用、历史遗留问题处理、土地房屋确权、社区经济社会建设等一系列问题,为深圳市新型城镇化建设奠定了基础。同时其先试先行的大胆创新可以为全国提供宝贵的经验。  其次,深圳市“整村统筹”土地整备可在一定程度上实现土地确权和二次开发,明晰政府、社区的土地产权,维护土地权利人合法合理的正当诉求,一揽子解决社区的未征未转地的开发利用、违法建筑处理等问题,实质性地完成原农村土地到国有土地的改变,实现原农村土地与国有土地之间的腾挪置换以及原农村土地规划功能的调整等问题。  再次,深圳市通过“整村统筹”土地整备试点社区集体股份有限公司从单一、低端的厂房租赁经济模式向多元化经营转变,经济收入主要来源将拓展至物业开发与经营、事业投资等领域,推动社区集体经济转型发展。  最后,深圳市“整村统筹”土地整备打破了传统社区封闭的发展模式,将社区发展与新区城市发展有机结合起来,使社区真正融入到城市当中。社区发展可以为新区或开发区提供完善的公共配套设施、公共服务能力、综合管理水平和社区保障体系等优质服务,推动整个区域的城市、产业、社会结构再造,为新区城市的可持续发展注入新活力,实现以“整村统筹”土地整备带动社区发展、以社区发展促进新区城市发展的目标,实现社区与城市“双赢发展”的局面。  基于整村统筹试点,土地精细化管理成为深圳新区土地管理重点工作,以政策法规为依据,制定全覆盖、多层级、高标准的土地管理体系。以此为基础,细化各项制度、规范和程序,严格执行、监督、考核、奖惩,提升土地资源管理工作效率。其主要包括土地批前预控和批后监管、土地资源集约节约利用、土地历史遗留问题处理三个方面的内容。  (作者贾康为著名经济学家、中国新供给经济学研究院院长,程瑜、陈龙为财政部财科所研究员,陈通为财政部财科所博士研究生)

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